Selon la Cour des comptes, l'octroi de mer profite aux collectivités et participe à la cherté du coût de la vie

De Serge Hoareau, le président de l'Association des maires, à Huguette Bello, la présidente de la Région, tous les principaux élus de l'île ont déjà déclaré leur crainte, voire leur hostilité, face à une réforme en profondeur de l'octroi de mer. Pour les détracteurs de cette taxe censée cibler les importations, pour favoriser les économies locales des Outre-mer à La Réunion, à Mayotte, aux Antilles ou en Guyane, cette position de défense d'un impôt colonial dont l'origine remonte à 1670 s'apparente à un calcul politique : il s'agirait plus de protéger une manne de financement importante, que de favoriser le développement d'une économie locale susceptible de résister aux grands groupes, parfois issus eux-mêmes de l'économie de l'esclavage, prospérant sur les marchés captifs que constituent les Outre-mer.

Ce pourrait être, du reste, l'avis distillé en creux par la Cour des comptes dans son rapport sur l'octroi de mer rendu public ce mardi. Si les magistrats écartent à court terme le scénario de « rupture » consistant à supprimer la taxe au profit d'une « TVA régionale », ils estiment pour autant que cette option doit faire l'objet d'une étude d'impact pour en mesurer la portée.

Et pour cause : une suppression brutale du dispositif provoquerait un véritable séisme en privant les collectivités, réputées pour leur rôle d' « amortisseur social », de ressources financières importantes. « Avec des recettes nettes globales atteignant un niveau historique en 2022 (1.644 M€ dont 34% pour La Réunion, 22% pour la Guadeloupe et la Martinique, 14% en Guyane et 8% pour Mayotte), et une hausse moyenne, tous départements et régions d’outre-mer (DROM) confondus, de 4,64% par an sur la période 2014-2022, l’octroi de mer conforte son statut de recette majeure et relativement insensible aux chocs conjoncturels : son produit n’a connu que deux baisses au cours des vingt-cinq dernières années, de façon marquée en 2009-2010, lors de la crise financière et, de façon plus modérée, en 2020, à la suite de la crise sanitaire », relève le rapport de la Cour des comptes.

640 euros de recettes par habitant à La Réunion

« En ratio par habitant », détaille le document, la recette de l'octroi de mer « est inégalement répartie, en raison notamment de la différence de structure économique et de politique fiscale des collectivités régionales : la Martinique et la Guadeloupe bénéficient en 2022 de recettes par habitant (respectivement 949 et 970€) près de deux fois supérieures à celles de Mayotte (520€) et une fois et demi supérieure à celles de La Réunion (640€). L’octroi de mer représente en moyenne 32% des produits de gestion des communes des départements et régions d’outre-mer, avec des écarts importants entre elles. Il couvre de fait entre 43 et 57% des dépenses de personnel des communes. Il participe aussi à leur équilibre budgétaire, dans un contexte où les communes ultramarines présentent en moyenne des charges de personnels élevées et des excédents plutôt faibles en comparaison de celles de l’Hexagone. »

Pour se conformer aux règlements européens sur la concurrence, la France a dû inscrire des objectifs économiques à l'octroi de mer, à l'origine seulement conçu dans le but de lever un impôt « pour abonder au budget des communes ». Il s'agit désormais, dans les régions ultrapériphériques, de « renforcer l’industrie locale en améliorant sa compétitivité », mais « sans altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun ».

Cependant, la Cour des comptes affirme, sur la base de ses études chiffrées menées depuis 2022, que « les impacts économiques de l’octroi de mer apparaissent, selon la présente évaluation, soit comme non décelables, soit, sur plusieurs aspects, comme mitigés, voire négatifs en termes d’efficience et de cohérence, en particulier sur le niveau des prix à la consommation. L’effet de levier de l’octroi de mer sur le développement et le renforcement de la compétitivité des territoires d’outre-mer paraît quant à lui incertain. »

« Accords locaux de circonstance » et « héritage historique »

La multiplicité des aides fiscales accordées aux entreprises, ainsi que la variété des taux appliqués aux produits taxés, concourrait par ailleurs à rendre opaque les effets de l'octroi de mer, y compris pour les services des Douanes chargés de l'appliquer, au point de susciter « un manque à gagner pour les finances publiques, estimé par les juridictions financières à 51,3 M€ sur la période 2014-2022 ». La Cour des comptes déplore ainsi le « degré de transparence insatisfaisant sur les motivations des décisions d’exonérations facultatives et de changements de taux, en l’absence de corrélation systématique avec les stratégies de développement des territoires et faute de publication systématique des motifs guidant les décisions. »

Cinglante, la Cour des comptes ajoute que « de façon générale, les listes de biens susceptibles de faire l’objet d’un différentiel d’octroi de mer, de même que les taux et exonérations effectivement appliqués, semblent davantage relever, dans un certain nombre de cas, d’accords locaux de circonstance ou d’un héritage historique que d’une vision économique étayée et valide sur le long terme au regard de leur rapport coût-efficacité, notamment pour le consommateur final. »

Les magistrats avancent même que l'octroi de mer « participe dès lors à un cumul d’éléments négatifs sur le niveau des prix, dans un contexte où son assiette même (incluant les frais de fret et d’assurance) contribue de façon mécanique à la hausse des prix, et où de nombreux biens de première nécessité, non produits dans les départements et régions d’outre-mer, ou produits dans une proportion limitée, sont assujettis à des taux parfois très élevés. »

Face à ce constat d'échec contesté par de nombreux élus locaux, mais partagé par une partie des acteurs économiques, la Cour des comptes privilégie un « un scénario réformiste » visant à apporter des « correctifs majeurs » au dispositif actuel. L'octroi de mer devrait ainsi être simplifié en prenant en compte « cinq paramètres interdépendants » : « le coût de la réforme pour les finances publiques, la garantie des recettes pour les collectivités locales, les modalités de protection des productions locales exposées à la concurrence, le degré d’autonomie fiscale des collectivités régionales ultramarines, et les enjeux de la lutte contre la cherté de la vie. »

Octroi de mer : Huguette Bello réagit au rapport de la Cour des Comptes