Pourquoi la Réunion est la championne des constructions illégales ?

Zinfos974: Combien de procès verbaux pour construction illégale sont dressés chaque année à la Réunion ?
Frédéric Noé : Je ne suis pas autorisé à communiquer sur le nombre de PV. Sans rentrer dans les détails, et ce n'est pas parce qu'on veuille cacher une partie de notre activité, c'est qu'en fait il y a une telle distorsion entre le nombre de procédures que l'on mène par rapport à celles qui aboutissent que ça paraîtrait dérisoire. En terme de crédibilité, ça interpelle et surtout ça laisse la porte ouverte à des personnes mal-intentionnées. Si l'on ne devait parler que des démolitions, qui sont très voyantes et médiatisées, ça ne serait absolument pas révélateur de l'activité que l'on peut avoir tout au long de l'année. Il n'y a que "x%" des dossiers qui aboutissent. Notre souci, il est là. On y est confronté depuis des années. Le contentieux pénal de l'urbanisme à la Réunion, c'est un contentieux de masse. On est le département français, peut-être avec les Antilles, dans lequel il y a le plus grand nombre d'infractions supposées et le contentieux le plus important. Mais contrairement aux Antilles, on n'a pas voulu laissé tomber les procédures de démolition et les astreintes. Les chiffres qu'on aurait à présenter ne reflètent pas, tout d'abord la vérité, et pourraient faire croire à celui qui voudrait construire sa case discrètement dans un coin qu'il a une chance sur 20, 50, 100 ou 1000 de se faire choper. Alors, c'est évidemment pas l'effet qu'on recherche mais plutôt celui de la dissuasion.

Avec quels autres services travaillez-vous ?
On travaille en interne avec le préfet, les sous-préfets, les deux parquets et la cour d'appel. Avec ces partenaires, et malgré les difficultés que l'on a tous avec la réduction des moyens qu'ont toutes les administrations, on fait de gros efforts pour optimiser les moyens qu'il nous reste.

Pourquoi reste-t-il dans la population cette impression que les infractions relevées finissent par s'effondrer devant la justice, que ça ne va pas au bout ?
On a l'habitude de prendre l'image d'un tuyau dans lequel rentre une certaine quantité de dossiers. Au bout du compte, le tuyau se rétrécit et on en sort de temps en temps au compte-gouttes. C'est vrai qu'il y a beaucoup de procédures, il y a beaucoup d'intervenants. Il y a nous qui dressons les PV et qui montons les dossiers. Après il y a le parquet, les enquêtes de gendarmerie, après ça revient au parquet. Ca peut revenir vers nous. Il y a donc de toute façon un grand décalage dans le temps entre l'infraction et le jugement. Si je devais résumer la situation actuelle à la Réunion, je dirais qu'on traite plus de dossiers qu'il ne peut en sortir. Sur 100 dossiers créés, il n'en sort pas 100 parce que le système est complexe, parfois congestionné. Et puis il y a les affaires qui tombent en cours de route, qui sont prescrites ou qui ne vont pas jusqu'à l'audience parce que le parquet jugera qu'elles relèvent plutôt d'amendes que de démolition. Il y a enfin les affaires qui passent plutôt en procédure de comparution, avec reconnaissance préalable de culpabilité et avec une négociation de sanction du parquet qu'accepte ou pas le contrevenant. Le système, il n'est clairement pas dimensionné pour la masse d'affaires qu'il y a à la Réunion : un contentieux de masse qui dépasse tout le monde.

Vous faisiez le parallèle avec les Antilles, cela revient-il à dire qu'il y a une spécificité réunionnaise ou domienne ?
Je pense que c'est une spécificité domienne mais on retrouve des choses similaires dans des régions de métropole dans lesquelles on a une très forte pression foncière comme sur l'arc méditerranéen. Là où il y a une forte pression foncière, le contentieux pénal est sur un terrain favorable. Ici, il y a d'autres facteurs qui s'y rajoutent comme le prix élevé des terrains, des maisons, le fait qu'on ait une grande partie de la population qui est sans travail. Il y a également ce qu'on appelle la décohabitation qui fait que les enfants construisent dans la cour des parents. Ca n'excuse pas, ça explique le contexte. On est dans une culture en France où les gens partent du principe que quand on est propriétaire d'un terrain, on peut faire ce qu'on veut, ce qui n'est pas du tout le cas parce qu'il y a des règles d'urbanisme qui s'imposent.

Comment s'effectue le partage des tâches entre la DEAL et l'urbanisme d'une mairie ?
Le partage des tâches entre l'Etat et les communes ? Pour nous ce n'est pas une question parce qu'on a un certain nombre de réponses qu'on propose depuis des années aux communes sur lesquelles on n'a pas de retour. Il est évident, encore plus aujourd'hui, qu'il doit y avoir un partage. L'Etat ne peut pas faire la police partout, sur toutes les communes de l'île, dans le domaine de l'urbanisme. Aujourd'hui, ce n'est plus possible. On l'a fait pendant des années à la place des communes parce qu'on avait les moyens. Aujourd'hui ce n'est plus possible car il y a la Révision Générale des Politiques Publiques. Du coup, l'Etat est obligé de se concentrer sur des secteurs à enjeux.

Quels sont ces secteurs prioritaires ?
Ce sont essentiellement les zones naturelles ou agricoles, en dehors donc des zones urbaines qui incombent aux communes.

Les communes s'engagent-elles pleinement sur cette question ?
C'est difficile. Les communes y viennent vraiment à tâtons ou elles essayent de pas y venir et ce tant qu'elles pourront. Car le revers de la médaille de l'urbanisme est que ça leur demandera des moyens supplémentaires. Dans l'urbanisme, il y a la partie noble du travail, c'est tout ce qui concerne la planification, et après on bascule sur l'aspect contentieux qui ne plaît pas aux élus généralement. Normal, il faut aller se fâcher éventuellement avec des concitoyens, avec des électeurs, et ça c'est pas du tout porteur. Donc ce boulot là, les communes préfèrent le laisser aux services de l'Etat.

La décentralisation a-t-elle créé des effets pervers ?
Jusqu'au début des années 80, c'était les services de l'Etat (DDE) qui instruisaient les permis de construire. Je pense que rien n'était parfait non plus. Tout système produit ses déchets. Aucun système n'est parfait mais on voit clairement aujourd'hui quels effets néfastes la décentralisation a pu produire. Quand on donne du pouvoir, après il faut voir comment il est utilisé.

Les mairies n'ont donc pas répondu aux sollicitations de la DEAL ?
Non, effectivement. Mais on est dans une année de transition où on va communiquer.

A quel niveau collaborez vous avec les services fiscaux ?
On travaille avec eux en bout de chaîne lorsque l'on a des jugements qui ont été rendus et dans lesquels ont été prononcées des astreintes.

Les démolitions médiatisées en 2012 ont abouti après combien d'années d'instruction ?
Les quatre démolitions effectuées courant octobre/novembre 2012, ce sont des dossiers qui ont été initiés il y a cinq, six ans. Oui, c'est long. Un autre exemple vient de la démolition de ces gîtes aux Makes en 2011. La procédure avait été engagée en 2003, soit huit ans.

Un tel décalage peut créer un sentiment de laxisme ?
La raison qui explique ce sentiment d'impunité tient au fait que les procédures sont très longues, ce qui fait que souvent, ce sont les contrevenants eux-mêmes qui sont surpris. Car deux ou trois ans après, quand ça leur tombe dessus, je n'irai pas jusqu'à dire qu'ils avaient oublié leur infraction, mais ils pensaient que c'était passé à la trappe. Et puis il y a un phénomène assez prégnant à la Réunion qui est le laxisme ambiant qui règne autour des constructions illégales.

Un laxisme de la part de qui ?
Je vais vous dire qui fait quoi et puis on en déduira qui ne fait pas. Sans vouloir dire qu'on est les seuls à faire quelque chose, depuis une vingtaine d'années l'Etat fait ce qu'il peut pour lutter contre les constructions illégales mais l'Etat est bien seul. Et sur l'île, il y a 24 communes. Tout à l'heure on parlait d'effectifs. Je me plais à imaginer que si dans chaque commune il n'y avait qu'un seul agent assermenté, ça ferait 24 personnes en plus dans l'île pour dresser des PV. Eh bien je peux vous dire que rien qu'avec ça, collectivement, on pourrait faire du bon travail.

Cela revient à dire qu'il n'y a aucun agent assermenté dans les communes de l'île ?
Je sais qu'à Saint-Denis la mairie est structurée entre des administratifs et des agents assermentés de la police municipale pour faire du contentieux pénal de l'urbanisme. Saint-Paul l'a été, je crains qu'elle soit en retrait depuis quelque temps par rapport à ce qu'elle s'était engagée à faire. Mis à part ces deux communes, je n'en connais pas d'autres qui se soient engagées dans le contentieux pénal de l'urbanisme.

Qui supplée cette carence ?
Aujourd'hui, quand une commune n'est pas organisée pour traiter le contentieux, en gros soit elle est un minimum regardante, donc elle va essayer d'activer son service compétent pour aller vérifier ce qui se passe sur le terrain lorsqu'elle reçoit une plainte, dans l'autre cas, la commune s'en fiche complètement et j'imagine que les plaintes finissent par s'empiler dans un coin pour ne pas être traitées.

Le tableau n'est pas réjouissant…
On pourrait être 50 dans l'île à faire des constats qu'il y aurait encore du travail. C'est pour ça qu'avec 24 agents, on aurait une bonne surveillance du territoire. Alors qu'aujourd'hui on est souvent en rattrapage. Car l'idéal, et c'est une évidence pour tout le monde, y compris pour le contrevenant, c'est qu'on soit là dès le départ plutôt que quand la maison est déjà finie, avec meubles et enfants dedans. A ce stade, c'est difficile techniquement et moralement.

Les quatre démolitions médiatisées en 2012 sont-elles les seules en tout et pour tout l'année dernière?
Oui, ce sont les seules démolitions. On est complètement en phase en interne pour dire que ces opérations doivent être médiatisées.

C'est la peur du gendarme qui prévaut ?
Oui, on sait que quand on démolit, ça marque les esprits dans l'entourage immédiat. Du coup, quand on n'en fait pas pendant des années, on sait ce qui se passe. Cependant, si l'Etat a procédé à quatre démolitions d'office au cours de l'année, il y a quand même des contrevenants qui ont été condamnés et qui ont démoli spontanément, suite à une décision de justice. En gros, on a environ 15 à 20 démolitions spontanées par an.

On envisage assez mal une construction non raccordée aux commodités d'eau et d'électricité. Comment ces personnes procèdent-elles ?
C'est le système D qui fonctionne dans le cas de la décohabitation, ou entre voisins. Après, pour partager la facture, ça se passe de la main à la main. Les concessionnaires (Cise, Veolia, EDF…) ont bien pris le pli : pour raccorder, ils doivent réclamer le titre de permis.

Sans parler des taxes foncières et d'habitation, un contrevenant échappe à quel autre type de taxe ?
Il échappe à la taxe locale d'équipement dont le coût dépend de la superficie de la construction, de sa destination et du taux qui a été voté lors des délibérations de la commune. Sur cette taxe, une part revient à la commune, l'autre au Département. On paye la première tranche 12 mois après le permis, et la seconde 24 mois après. En exemple, pour une maison qui ferait environ 120m2, indépendamment du taux des communes, vous devrez payer jusqu'à 6.000 euros. Après, ça peut monter à des dizaines de milliers d'euros si vous êtes un promoteur avec des centaines de mètres carré. Mais c'est un public avec lequel on rencontre peu de problèmes car ces coûts sont intégrés dès le départ dans ces projets immobiliers.

Le nombre des PV ne peut pas être communiqué. A-t-on une idée du nombre de constructions illégales à la Réunion ?
Je ne peux pas vous le dire pour une raison très simple : nous n'avons ni les outils ni les moyens de le savoir. Ce qui est dommage, c'est que l'on a des communes qui investissent des sommes assez importantes pour élaborer des documents d'urbanisme et que derrière, elles ne le font pas respecter. Déjà là, il y a une inégalité de traitement entre citoyens. Il y en a qui s'affranchissent des règles et la commune ne fait pas la chasse aux infractions. La perte elle est beaucoup plus importante pour la commune : en fermant les yeux sur des dérives, elle met en péril la politique d'aménagement qu'elle a elle-même définie.

La commune est perdante mais il y a aussi rupture d'égalité devant l'impôt ?
Evidemment, ce sont des rentrées fiscales qui n'existent pas, des rentrées qui ne vont pas en section d'investissements. Et pourtant, ces retours là, ils servent justement à financer des équipements publics, pénalisant, au passage, les citoyens qui payent. Pire : lorsque l'on a des poches de constructions illégales sur un secteur donné, leurs occupants vont, à un certain moment, exercer une pression sur la collectivité pour bénéficier de tous les services de proximité. Qu'est-ce que la commune finit par faire ? Elle tire les réseaux, on fait venir l'eau, l'électricité, la Poste, les poubelles. On en a plein des secteurs comme cela dans l'île. Au final, c'est la voirie et même les écoles qui arrivent. Ce sont devenus de vrais petits villages. Heureusement que ces habitations finissent quand même par se faire rattraper par les impôts locaux.

Quelle est la part des dénonciations dans les cas que vous avez à traiter ?
Il y a encore cinq ans, on était beaucoup plus sur le terrain. Du coup, on allait plus à la chasse des infractions. Aujourd'hui, la tendance s'est inversée. On a beaucoup plus de procédures consécutives à des plaintes ou des dénonciations.

Les cartes satellites vous viennent-elles en appui ?
On en use. C'est bien pratique. On possède un système d'information géographique qui nous permet de compiler les données. On a des vues de l'IGN qui sont réactualisées en moyenne tous les quatre ans. La dernière campagne photographique remonte à début 2012. Les photos sont beaucoup plus précises que celles de la campagne de 2008.

Il est souvent reproché au dernier Plan Local d'Urbanisme d'une commune de faire la part belle à un intérêt particulier. Est-ce une remarque fondée ?
Il n'est quand même pas facile aujourd'hui de détourner une procédure réglementaire au profit d'un particulier. Réviser un PLU ça engendre des procédures qui sont encadrées, il y a des obligations de transmission au préfet, au contrôle de légalité, il y a des personnes publiques associées dont fait partie la DEAL. Donc une modification de PLU qui serait clairement orientée pour satisfaire un intérêt personnel, ça serait rapidement identifié et dénoncé. Il serait demandé au maire de revoir sa copie. Le problème n'est pas là. Un permis illégal, au-delà des délais réglementaires (trois ans), il devient définitif et donc inattaquable. Il y a une part de tentative de régularisation par ce biais là qui est assez fréquemment rencontrée au tribunal.

Dans ce cas, combien de dossiers sont en souffrance, quelque part entre vos services et le parquet ?
Le parquet ne communique pas, même avec nous. Les dossiers vivent leur vie. Ils partent au parquet, ils peuvent être classés parce que le procureur considère qu'il faut les classer sans suite, ils passent en CRPC (comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité) parce que ça vaut une CRPC ou ils passent en audiencement 3, 4, 5 ans après, au rythme auquel ils peuvent être audiencés. Le parquet, il est comme nous, il a moins de moyens.

Quel est l'effectif de la DEAL sur cette thématique ?
En tout, on est une dizaine de personnes à la DEAL, dont 80% sont assermentées parce que la plupart sont des agents de terrain. Il y en a deux dans notre antenne de Saint-Benoît, deux à Saint-Paul, deux à Saint-Pierre, deux à Saint-Denis et donc trois autres au siège.

Vous avez un recul de dix ans dans ce domaine : Êtes-vous optimiste quant à la situation locale ?
En comparaison du national, on est pas mal en terme d'efficacité même si la masse à traiter ici est assez phénoménale. Je ne suis pas pessimiste parce que je crois qu'on a toujours des pistes de progrès. Les services de l'Etat, au moins, se sont coordonnés pour réduire les circuits et les délais d'audiencement. Et puis, on ne désespère pas de faire prendre conscience aux communes qu'il y a des enjeux qui sont importants. Le respect de l'urbanisme s'insère dans une logique globale. On est sur une île qui est petite, avec un relief qui est très contraint. Il y a de moins en moins de terrains constructibles. Il faut que l'on aménage de manière logique le territoire de la Réunion.