Annonces du Conseil des Ministres, quel renforcement de l’action publique en matière de fraude fiscale ?

Le compte rendu du Conseil des Ministres du 10 avril livre un certain nombre de déclarations et d’annonces relatives à la lutte contre la fraude fiscale et les paradis fiscaux.

Les annonces du Conseil des Ministres
S’agissant de la Direction générale des Finances Publiques (DGFiP), sont annoncés :
- le « renforcement de 50 agents supplémentaires à la DGFIP pour la lutte contre la fraude fiscale »,
- un renforcement des sanctions pénales pour fraude fiscale et une modification des règles de prescription,
- la volonté d’instaurer au niveau européen un système d’échanges d’informations automatiques au niveau supranational (révision de la directive « épargne », mécanisme de type « FATCA »),
- la volonté de ne pas instaurer d’amnistie fiscale,
- la volonté de revoir la liste nationale des territoires non coopératifs,
- le soutien aux initiatives visant à lutter contre la planification fiscale agressive (transferts de bénéfices notamment) et la volonté de revoir la directive anti-blanchiment et de faire progresser la transparence des personnes morales, ainsi que des entités juridiques telles que les trusts.

Le compte rendu rappelle aussi les mesures votées dans le cadre de la loi de finances rectificatives 2012 et la décision récemment votée de demander aux banques de déclarer la nature de l’activité des filiales et de fournir, pour chaque pays, le chiffre d’affaires, les effectifs, les résultats, les impôts payés et les aides publiques reçues.

Moyens actuels VS annonces gouvernementales

Rappelons tout d’abord qu’une lutte efficace contre la fraude fiscale passe nécessairement -obligatoirement- par un renforcement des moyens :
- Humains : ce sont des agents de l’Etat qui assurent la détection de la fraude, la programmation du contrôle fiscal, les relances en cas de défaillance déclarative, la recherche de données, le contrôle des dossiers, des comptes et de la comptabilité, et, enfin, le recouvrement. La meilleure des lois ou des intentions sera en échec faute de moyens humains.
- Législatifs et juridiques : une loi fiscale moins complexe et moins sujette à contournement, un accès large et rapide aux informations (informations comptables, bancaires, juridiques et fiscales en provenance des autorités publiques nationales et étrangères), un dispositif anti-fraude dissuasif, réactif et efficace, des droits de contrôle contrepartie du système déclaratif constituent les piliers des moyens de droit.
- Matériels : ceci suppose des moyens d’informations de recoupements performants, des moyens financiers pour l’administration fiscale…

1. Les moyens humains
Ces moyens ont été considérablement affaiblis : la DGFiP dans son ensemble (c’est-à-dire sur ses missions, fiscales mais aussi financières et foncières) a perdu plus de 25000 emplois depuis 2002. Ces suppressions d’emplois ont touché : les services de gestion de l’impôt (or, ceux-ci procèdent à des relances et à certains « redressements fiscaux » : ils constituent le premier étage du contrôle fiscal), les services de contrôle sur pièces, de programmation et de recherche (ces services assurent une large part du contrôle fiscal effectué du bureau, ils assurent la programmation du contrôle fiscal : sélection des dossiers…) et les services de contrôle fiscal externe (si le nombre de vérificateurs proprement dit a stagné, le nombre d’agents administratifs d’appui a baissé).

Au regard de cette situation (qui touche également d’autres services essentiels tel l’accueil), l’annonce d’un renforcement de 50 agents appelle deux remarques : elle montre que la demande de renforcement en moyens humains est légitime, mais elle est à l’évidence largement insuffisante au regard des enjeux et du passif accumulé en matière d’emplois. Circonstance aggravante, elle risque de s’accompagner d’une nouvelle vague de suppressions d’emplois dans les autres services de la DGFiP. Il ne s’agirait alors plus de créations d’emplois ni de renforcement, mais d’un simple redéploiement d’emplois contribuant à déshabiller Paul pour habiller Jacques.

C’est en réalité, toute la DGFiP qui doit être renforcée ou au minimum, qui doit cesser de subir des suppressions d’emplois. Il faut désormais que le gouvernement admette qu’on est allé trop loin dans les suppressions d’emplois.

2. Les moyens législatifs et juridiques
Une réforme fiscale se traduisant par une simplification de la loi fiscale (et par un rééquilibrage fiscal afin d’améliorer la justice fiscale) reste à faire. La législation fiscale donne de trop nombreuses opportunités de se livrer à une optimisation qui, dans certains cas, cache une fraude fiscale. De la même manière, la question de l’harmonisation fiscale européenne est posée. Elle pourrait être menée progressivement dans le cadre d’un « serpent fiscal européen » articulé autour d’une harmonisation de l’impôt sur les sociétés et de la TVA, d’une extension de la directive « épargne », d’un système de coopération multilatérale en matière de lutte contre la fraude et de la création d’impôts européens permettant d’alimenter le budget européen.

S’agissant du contrôle fiscal, certains moyens juridiques nouveaux ont été votés entre 2008 et 2012. Ils constituent pour certains des petits pas en avant. Cependant, l’administration n’a pas les moyens de tous les employer d’une part, et ils restent au surplus insuffisants au regard des enjeux d’autre part.

Il en va ainsi des conventions fiscales internationales. Celles-ci permettent de demander à l’Etat contractant des informations fiscales. Mais pour ce faire, il faut au préalable avoir des éléments et/ou des soupçons qui mettent les services de contrôle sur la voie. En l’absence d’informations (notamment dans des cas élaborés de fraude), et faute de temps suffisant, le risque que de nombreux schémas de fraudes ne soient pas détectés est réel. Par ailleurs, les demandes ne sont pas toujours suivies de retours d’informations exploitations. Si la révision de la liste nationale des territoires non coopératifs est nécessaire, encore faut-il pour cela s’appuyer sur un résultat et doter la DGFiP des moyens suffisants lui permettant d’utiliser toutes les conventions fiscales afin de voir quels sont les Etats qui ne jouent pas le jeu. Le même raisonnement vaut pour mettre en oeuvre de nouvelles règles en matière de prescription ou de sanctions…

Enfin, l’obligation faite aux banques de déclarer leurs filiales et leurs activités est une bonne chose : il faudra désormais contrôler le respect de cette mesure et, en matière de transfert de bénéfice, instaurer une déclaration des prix de transfert afin de mieux appréhender ce qui constitue la principale source d’évasion fiscale internationale.

De ce point de vue, rien n’est encore précisé.

3. Les moyens matériels
Le budget de la DGFiP est en baisse (baisse de 7,9% en 2012 et de 9% en 2013), au point que les frais de déplacement des agents (lorsqu’ils se déplacent dans les entreprises par exemple) ne sont pas intégralement remboursés. Ajoutons à cela la question du «management» du contrôle fiscal, trop soumis aux objectifs quantitatifs (exprimés non pas en montants mais en nombre de contrôles fiscaux à réaliser), et celle de son organisation (le contrôle fiscal ne doit pas être déconnecté de l’administration fiscale et de son Ministre, c’est à celui-ci de donner les moyens de fonctionner).

---

Les déclarations du Président de la République sont intéressantes sur le papier. Certaines demeurent imprécises. D’autres restent soumises à des discussions supranationales dont on ne peut que souhaiter qu’elles débouchent rapidement et positivement. Toutes interviennent dans un contexte particulier. Rappelons qu’en 2009, de nombreuses déclarations avaient assuré qu’on en finirait avec la fraude fiscale : celle-ci, manifestement, a perduré.

Il reste maintenant à donner réellement corps à ces nouvelles déclarations du Président de la République. Si elles ne se traduisent pas dans les faits, elles risquent d’alimenter un peu plus la crise de confiance dans les institutions, et de dégrader davantage les conditions de vie au travail des agents des finances publiques.