Le droit n’est pas toujours matière aisée, loin s’en faut. Il peut néanmoins être passionnant et surtout…très instructif. Depuis le début de la fameuse « crise requins« , tant « l’incompétence » et « l’inaction » de l’Etat que les décisions de son représentant ont été systématiquement décriées par les représentants du surf au niveau local et national (fédération française de surf).
Dernier épisode en date : la reconduction de l’arrêté préfectoral d’interdiction de baignade et de surf dans la zone des 300m hors lagon en dehors des zones aménagées. Ce qui signifie en clair l’interdiction totale du surf au moins jusqu’au 15 février 2014. Il fallait s’y attendre, révolution chez les surfeurs. Que n’a-t-on entendu ! « Décision aberrante« , « gros foutage de gueule« , « notre liberté est bafouée« , » les pouvoirs publics refusent de prendre leurs responsabilités », etc, etc….. Et je ne parle pas des insultes et menaces (y compris menaces de mort) proférées à l’encontre des agents de l’Etat, de la région, des maires, des gendarmes, des scientifiques, de la réserve marine, des « écolos » et j’en passe. Un tel baroud est-il vraiment justifié ? Un rappel juridique s’impose.
Zone des 300m : sous l’autorité du maire
Le principe de la gratuité et du libre accès aux plages situées sur le domaine public, posé dans le code du domaine de l’Etat, a été repris par la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 – dite loi littoral – en son article 30 (L. 321-9 du code de l’environnement), lequel dispose : « L’accès des piétons aux plages est libre sauf si des motifs justifiés par des raisons de sécurité, de défense nationale ou de protection de l’environnement nécessitent des dispositions particulières. L’usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages au même titre que leur affectation aux activités de pêche et de cultures marines ».
En application des principes généraux du droit, c’est la liberté de se baigner – et de pratiquer des activités nautiques – qui l’emporte sur l’interdiction. La contrepartie, c’est que ces activités libres – hors les zones aménagées ou interdites par conséquent – se pratiquent avant tout aux risques et périls des individus. Ce point est repris par l’article L.2213-23 du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui dispose :
« Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s’exerce en mer jusqu’à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux. (…) Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance. Hors des zones et des périodes ainsi définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés (…) ». J’insiste déjà ici sur un point : c’est bien le maire qui a mission d’assurer cette police spéciale dans la zone des 300 mètres. Le maire, et non le préfet.
Certes, dans le cadre de la problématique « requins », le conseil d’Etat a estimé qu’il appartenait au préfet de se charger de la patate chaude, eu égard notamment aux dispositions suivantes du L.2215-1 CGCT : « La police municipale est assurée par le maire, toutefois : (…) 3° Le représentant de l’Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une commune ; (…) « . Mais cette décision reste à mon sens éminemment contestable. Et elle n’enlève rien aux obligations du maire dans la zone des 300 mètres.
La collectivité ne s’est jamais engagée à assurer une surveillance générale de toutes les baignades et activités nautiques s’effectuant sur le domaine public. Néanmoins, même dans les zones et périodes où la pratique est « aux risques et périls des intéressés« , le maire reste lié par une obligation générale de sécurité (L.2212-1 et L.2212-2 CGCT). Ce qu’en matière de baignade, la jurisprudence traduit de la façon suivante :
» En vertu des dispositions de l’article L.2213-23 CGCT, il incombe au maire d’une commune sur le territoire de laquelle sont situés des lieux de baignade qui, sans avoir été aménagés à cet effet, font l’objet d’une fréquentation régulière et importante, même de manière saisonnière, de prendre les mesures nécessaires destinées à assurer l’information, la sécurité et le sauvetage des baigneurs en cas d’accident « . Voir à ce sujet les arrêts suivants : cour administrative d’appel de Nantes, 21 mars 1990, commune de Saint-Jean-Trolimon, cour administrative d’appel de Nantes, 23 mars 2004, commune de Plérin-sur-Mer, cour administrative d’appel de Marseille, 13 février 2006, commune de Bonifacio, tribunal administratif de Saint-Denis (Réunion), 20 mai 2010, Mme Brigitte Bourdon et autres c/ commune de Saint-Leu, n° 0700569.
Plus encore, dès lors qu’elle connaît une fréquentation régulière et importante, et même si elle n’est pas aménagée, la baignade doit impérativement être surveillée. Voir à cet effet l’arrêt Bonifacio du 13 février 2006 ci-dessus, ainsi que le suivant : tribunal administratif de Strasbourg, 26 mai 1988, CPAM de Thionville c/ commune de Cattenom, n° 85847.
Surf : le statu-quo, faute de de jurisprudence
Mais qu’en est-il pour les activités nautiques, et pour le surf en particulier ? Le L.2213-23 CGCT place sur le même plan les activités de baignade et les activités de surf (pour mémoire, une planche de surf est considérée comme un engin de plage). La réglementation « baignade » devrait donc en toute logique être transposable au surf. De facto cela imposerait au maire – eu égard à son obligation générale de sécurité – d’assurer l’information et la sécurité sur les spots, le sauvetage des surfeurs en cas d’accident, mais aussi la surveillance de tous les spots fréquentés de manière régulière et importante. Seule la jurisprudence permettrait évidemment de confirmer cette interprétation. Hélas : en la matière, elle semble particulièrement…..inexistante.
Un simple « clic » sur Legifrance est édifiant : depuis 1965, pléthore de jurisprudences en matière de baignade, une seule en matière de surf ! Celle-ci est d’ailleurs sans concession vis à vis du pratiquant, un surfeur expérimenté noyé après que son leash se soit enroulé sur le filin d’une bouée de la zone de bain. Requête de la famille rejetée par la cour d’appel « eu égard à l’imprudence qu’a commise l’intéressé en pratiquant ce sport nautique alors que les mauvaises conditions météorologiques rendaient la mer particulièrement dangereuse » : cour administrative d’appel de Nantes, 25 juin 2004, commune de La Tranche-sur-Mer, n° 02NT01756. Explication plausible : en 50 ans il n’y aurait quasiment jamais eu de litige porté devant les tribunaux en matière de surf. Pas de litige, pas de jurisprudence donc.
A la Réunion, il faut bien reconnaître qu’à ce jour aucun maire n’a voulu prendre le risque de créer sur sa commune une zone de surf aménagée et réglementée. Pourquoi ? Au moins deux raisons essentielles à mon sens : la création d’une telle zone imposerait de facto au maire de mettre en place une surveillance toute l’année pendant les périodes de fréquentation maximum des spots et obligatoirement par du personnel disposant des diplômes requis. Le surf est un sport à risques (noyade, collisions, etc…) se pratiquant dans un milieu à risques (vagues, récif corallien, rochers, courants, requins, etc….). Et la responsabilité de la commune pourrait être engagée pour tout accident qui surviendrait dans une zone de surf aménagée et réglementée.
Or la surveillance coûte cher (maîtrise du foncier, construction, équipement et entretien d’un poste de secours, salaires et charges salariales, etc…). La fixation à l’avance de périodes de fréquentation maximum semble parfaitement illusoire pour une activité étroitement dépendante des conditions de vagues. Enfin je connais peu de maires qui, accessoirement, rêvent de se retrouver un jour au tribunal dans le cadre d’une procédure en responsabilité. Et ce n’est pas le contexte actuel, avec les plaintes à tout va de l’association « Protégez Nos Enfants », qui risque de les rassurer….
Statu-quo oblige, le surf resterait donc à la Réunion aux risques et périls des pratiquants. Attention cependant ! La mise en place par les communes d’équipements de sécurité collectifs vis-à-vis des squales dans la zone des 300m au niveau de certains spots – comme cela est envisagé actuellement à Saint-Pierre – constituerait une incitation manifeste à pratiquer le surf sur ces spots (c’est bien le but). Ce qui ferait ipso-facto basculer les spots concernés dans la catégorie des zones de surf aménagées. Avec bien entendu toutes les conséquences précitées en termes d’obligations et de responsabilité des maires (notamment la surveillance). Ceux qui souhaitent approfondir le sujet consulteront avec profit l’opuscule « Réglementation des baignades 2002 » publié sur son site par la préfecture du Haut-Rhin. Extrêmement bien fait, il a le mérite d’être clair, concis et facilement accessible à tous : [http://www.haut-rhin.gouv.fr/Media/…]url:http://www.haut-rhin.gouv.fr/Media/Files/Fichiers-DDCSPP/Reglementation_piscines_et_baignades_2002/ (language)/fre-FR
La fédération de surf empêtrée dans ses contradictions
Ironiquement, c’est bien la fédération française de surf (FFS) qui apporte du grain à moudre au moulin des maires et du préfet. Les passages suivants sont extraits de l’ouvrage « Cadre réglementaire de la pratique du surf et des activités de vagues« , édité par la FFS (édition 2003, toujours en vigueur) :
– page de garde : « La Fédération Française de Surf a reçu délégation de pouvoir du Ministère des Sports pour gérer, organiser, développer et réglementer le surf et ses disciplines associées« .
– pages 8-9 : « Le développement du surf sur les plages du littoral a amené une extension d’application de la zone réglementée, initialement prévue pour les baignades, aux pratiques du surf. Or ces mesures s’avèrent inappropriées, car il n’est pas concevable de réglementer les pratiques du surf sur cette zone, excepté dans le cas de la mise en place d’éventuelles « zones de surveillance des activités du surf ». Une telle décision nécessiterait au préalable d’adopter une réglementation spécifique aux activités de vagues en mobilisant à l’année des moyens humains et financiers démesurés par rapport au risque. En outre, si ces pratiques sont autorisées dans une zone réglementée prévue à cet effet, la responsabilité de la mairie pourra être engagée pour tout accident de surf survenu dans cette zone. (…) Tant pour des raisons juridiques que pour des motifs de cohérence par rapport à la pratique des sports de vague, il ne nous paraît pas opportun de prévoir une zone réglementée pour ces activités (…) »
– page 9 : « L’article [L.2213-23 CGCT] précise que le maire est amené à délimiter une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des activités nautiques. Cependant, à partir du moment où le maire délimite une zone de surf, il doit en assurer la surveillance pendant les périodes d’affluence. Or du fait de la spécificité du surf, il est illusoire de déterminer quotidiennement des zones du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité de ces pratiques, car le lieu de pratique se déplace en fonction de l’évolution des vagues, elles-mêmes tributaires de la houle, du vent, des fonds marins et des marées. La réglementation a pour but, dans l’esprit du législateur, de déterminer un espace de pratique présentant une garantie suffisante pour la sécurité des activités nautiques. Si une réglementation par un zonage du surf n’offre pas de telles garanties, elle ne s’impose pas ; d’autant qu’il pourrait être reproché au maire d’avoir adopté une réglementation qui irait à l’encontre de l’effet recherché ».
– page 16 : » La pratique des activités [du surf] doit se faire hors des baignades dans le respect des règlements techniques (règles de sécurité, de priorités, etc…), conformément aux attributions accordées par la délégation de pouvoir du Ministère des Sports à la Fédération Française de Surf. (…) Dans certaines zones ou régions, il est vivement déconseillé de surfer dans des eaux et pendant des périodes susceptibles de donner lieu à des attaques de requins : ne pas surfer le matin et le soir lorsque le soleil n’est pas au-dessus de la ligne d’horizon. éviter de passer au-dessus des fosses marines. ne pas surfer en eaux troubles ou lorsqu’il y a des déchets ou détritus en suspension (surtout après de fortes pluies) : sorties de ravines, embouchures de rivières, sorties de ports, à proximité de temples (indiens),…. en fin de journée, quitter le line-up avec les autres surfeurs (ne jamais laisser un surfeur isolé). dans les zones ou régions réputées dangereuses en raison d’attaques de requins, prendre toujours la précaution de se renseigner sur les caractéristiques du site avant d’aller à l’eau « .
– page 21 : « La Fédération Française de Surf reste fondamentalement attachée au respect du principe de liberté des baignades et des pratiques du surf sur tout le domaine public maritime. Dès lors celles-ci s’exercent aux risques et périls des intéressés« ..
– page 23 (enseignement) : « Le renforcement des conditions de l’encadrement du surf répond à un souci essentiel : la protection des usagers. Cette préoccupation est un devoir qui incombe en premier lieu à l’Etat« .
En clair, et pour résumer la position de la FFS, cette dernière : est farouchement opposée à la mise en place de zones de surf aménagées : selon elle, le niveau de risque ne justifie pas une telle décision restrictive ; défend mordicus la pratique du surf « aux risques et périls des intéressés » comme étant la seule possible, et la seule acceptable pour elle comme pour la collectivité ; reconnaît à l’Etat la légitimité de sa première préoccupation, du reste une obligation légale : la protection des usagers ; dans les régions dangereuses notoirement exposées au risque requin, recommande tout simplement….d’arrêter le surf (sic !).
Curieux comme les propos tenus par la FFS dans le cadre de cette crise depuis bientôt trois ans contredisent ouvertement son règlement officiel…. Exemple d’une interview de son président Jean-Luc Arassus dans le Quotidien du 7/08/12 : » Les surfeurs ne sont pas des souris blanches. Or pour l’instant ils font office de cobayes. C’est le syndrôme du carrefour. On attend le dixième mort avant de l’aménager« .
Alors on aménage ou on aménage pas ? Faudrait savoir…. Une explication peut-être ? Du même Jean-Luc Arassus dans le même article : « Une catastrophe pour le surf français. Au delà de l’aspect humain, de la nécessaire protection des vies humaines, sur le plan sportif ce problème est capital. La Réunion, c’est la moitié des effectifs de l’équipe de France, un vivier indispensable au surf français« . Il faudrait donc, uniquement pour la gloriole de la FFS et pour quelques titres de champion supplémentaires, bousiller un peu plus notre patrimoine marin en liquidant un nombre indéfini de requins ? Navré, mais là, en tant que réunionnais, je ne suis pas d’accord !
De quoi le préfet est-il coupable ?
En conclusion, je ne voudrais pas donner l’impression de passer la brosse à reluire, mais quand même, j’aimerais bien qu’on m’explique : de quoi le préfet est-il coupable in fine ? De répondre aux injonctions du conseil d’Etat qui, rappelons-le, a été saisi par le député-maire de Saint-Leu, ci-devant « supérieur hiérarchique du préfet » et égérie des surfeurs ? De protéger quelque peu ses arrières devant l’acharnement dudit député-maire – agrippé sur son dos « comme carapate su tété bef » -, de la venimeuse association « Protégez Nos Enfants » et, désormais, des écoles de surf, qui tous ont décidé de traîner l’Etat au tribunal pour récolter du pognon (celui du contribuable, le nôtre quoi) ? De mettre en œuvre exactement ce que préconise la FFS dans sa réglementation ? De faire tout simplement son boulot en l’absence pour l’instant de technologies de répulsion éprouvées et de conclusions scientifiques définitives qui lui permettraient de trancher plus objectivement et plus sûrement ? Car dans cette affaire, le préfet est dans son rôle. Et dans ses compétences. Ni plus, ni moins. Et le préfet n’est pas Dieu. D’ailleurs, aux dernières nouvelles, ce ne serait pas lui qui a créé le requin….
Bien sûr, cette interdiction générale peut paraître disproportionnée. Bien sûr elle n’a pas vraiment de sens sur le terrain. Mais si les associations de surfeurs – qui l’ont visiblement en travers du gosier – avaient trois sous de jugeote et voulaient bien se prendre en charge, elles l’attaqueraient au tribunal cet arrêté. Car juridiquement, il présente des failles. Et il serait tout à fait possible, à mon sens, d’en obtenir l’annulation. Si tant est que cela serve à quelque chose car, malheureusement, les évènements dramatiques récents donnent raison à l’Etat en la circonstance. Pour le reste, il est quand même « cool » notre préfet : il prend un arrêté et, généreusement, évite de le faire respecter. Pour ne pas faire de vagues, j’imagine….. Bilan de cette interdiction diabolique : les surfeurs sont dans la flotte, la maréchaussée ne moufte pas, et vogue la galère….Alors ?! Il est où le problème ?
Tenez, imaginons que pour calmer le jeu avec nos surfeurs péi, le préfet abroge son arrêté et en prenne un autre interdisant aux requins de s’approcher des côtes réunionnaises sous peine d’amende. Y’en aura toujours un pour venir gueuler que ça ne sert à rien, que l’Etat est incompétent, qu’il ne fait pas son boulot, etc, etc….Vous trouvez ça normal, vous ?!
L’opinion est peut-être un peu surannée, mais j’estime qu’avant de chercher partout des têtes de turc pour se dédouaner de leurs propres turpitudes, certains feraient bien de commencer par balayer un peu devant leur vague.
Didier DERAND Délégué de la Fondation BARDOT Association VAGUES
